Земля была ваша — станет наша

Ко второму чтению в Госдуме готовится законопроект о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд (№ 321847?4). Резервирование земельных участков в публичных интересах, то есть объявление об их будущем изъятии или ограничении прав на использование, существует во всех экономически развитых странах. Инструмент это тонкий, деликатный: частная собственность — основа экономической и политической системы капитализма, а потому резервирование требует детальной сбалансированности интересов землевладельца и сообщества. У нас по-другому. Достаточно прочесть текст, чтобы убедиться: проект узаконивает произвол чиновников, которые могут лишить частника прав не только на использование, но и на распоряжение недвижимостью.

Типичная для России ситуация: большая часть города занята промышленными предприятиями. Их перенос на другую территорию освободил бы место для строительства нового жилья, удобного по местоположению и доступного (инженерная инфраструктура уже есть). Собственно, так и происходит в развитых странах, где собственник недвижимости сам выбирает лучший способ использования своего участка. Но в России это право отнимают у собственника местные чиновники, которые через аффилированные фирмы монополизируют застройку городов. Они препятствуют переоформлению застроенных участков в собственность, манипулируют правами на использование участков. Вольно трактуя понятие «государственные и муниципальные нужды», они отнимают землю у одних частников, чтобы подарить ее другим, как это происходит в московском Бутове и во многих других местах. Кроме близких в администрации структур преодолеть заслоны могут немногие бизнес-тяжеловесы. Чиновники продолжают рассматривать городские промзоны как свой собственный ресурс. Проект о резервировании поможет чиновникам приумножить этот ресурс, сделав закон инструментом административного рейдерства.

Без возмещения ущерба

Поскольку резервирование допускается исключительно в связи с запланированным изъятием, оно снижает стоимость недвижимости до нуля. Тем не менее проект не содержит норм о возмещении собственникам и землевладельцам ущерба, вызванного непосредственно резервированием. Согласно проекту, «если земельный участок… изъят… для государственных или муниципальных нужд, убытки, причиненные резервированием земельных участков, подлежат включению в состав убытков, причиненных изъятием (выкупом) земельного участка» (п. 2 ст. 43?6 ЗК РФ, ссылки — на нормы, вводимые проектом). Иначе говоря, возмещение обещают только после изъятия участка. При самом изъятии выплата убытков тоже предполагается уже после изъятия. Это противоречит конституционному требованию о предварительном возмещении (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ).

Арендующий земельный участок собственник здания, имущественного комплекса самим актом резервирования лишается каких-либо прав на участок: при расчете ущерба не будут учтены потери собственника здания в результате лишения его права пользования участком. Если же администрация зарезервировала частную собственность «про запас» на срок резервирования (три года), но изъятие не провела, то никакого возмещения не будет вообще. Такое положение открывает для чиновников возможность безнаказанно манипулировать правами на частную недвижимость. Следует учесть, что решение о резервировании может быть легко продлено и убытки от «поражения в правах» частного собственника недвижимости будут множиться.

Чиновники смогут собирать «административную ренту», только намекнув на угрозу резервирования. Коррупционность проекта поражает: каждое решение о резервировании превращается в юридическое действие с произвольным содержанием. «В решении о резервировании земельных участков устанавливаются… перечень ограничений прав, необходимых для достижения целей резервирования» (п. 1 ст. 43?3 ЗК РФ). Так, в одном и том же случае такое решение может запрещать распоряжение резервируемым объектом, а может и не запрещать. Догадку о «законном произволе» подтверждает и норма о том, что проводится государственная регистрация не «резервирования», а неопределенных «ограничений прав» (п. 1 ст. 43?3 ЗК РФ).

Замораживание недвижимости

Хотя резервирование должно быть правовым институтом, по проекту это чистой воды административная вольница: резервирование для неких государственных и муниципальных нужд производится на основании решений о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 3 ст. 43?3 ЗК РФ). Проект дает вторую жизнь институту «предварительного согласования». Этот еще советский способ предоставления земельных участков заведомо коррупционен и, согласно Градостроительному кодексу, должен прекратить свое существование с 2010 года. Тем не менее институт «предварительного согласования» проектом усиливается: под предлогом тех же невнятных «нужд» администрация сможет резервировать и изымать как участки, так и их части. Эта норма как бы временная — до утверждения документов территориального зонирования. Но на деле она постоянная, так как дает чиновникам стимул для непринятия норм о зонировании, предусмотренных Градостроительным кодексом. И не факт, что под их давлением норма закона о будущей отмене «предварительного согласования» устоит.

Основания для такого пессимизма есть. Проект превращает чиновника в удава, которому достаточно посмотреть на недвижимость и на ее собственника, как на кролика, чтобы их обездвижить, дабы заняться ими позже. Владелец зарезервированного участка не сможет переоформить его в собственность: произвольное резервирование равнозначно произвольному же запрету на выкуп. Расширяются запреты на приватизацию участков: участки, которые присмотрят себе для развития начальники портов и аэропортов, не надо будет даже резервировать: достаточно будет факта их «предназначения» (абз. 6 п. 8 ст. 28 ФЗ о приватизации).

Тех, кто уже стал собственником участка, проект лишает права его продать. Дело в том, что понятие «резервирование» необоснованно расширено и в него наряду с ограничением на использование включен запрет на распоряжение. Логичного основания этому нет: смена собственника никак не затрагивает государственные или муниципальные интересы, резервирование же в равной степени обязательно для всех. Но такой запрет вполне объясним аппетитом и интересами удава, который ищет жертву послабее. Ведь если зарезервированный участок перейдет к более сильному игроку, административный рейд по отъему недвижимости может сорваться.

Глотать удобнее небольшими кусками. Используя пресловутое решение о предварительном согласовании места размещения, чиновники смогут отрезать для будущего изъятия части участков даже без ведома собственников недвижимости. Орган исполнительной власти или местного самоуправления наделяется правом «обеспечить подготовку… кадастрового учета… частей земельных участков… подлежащих резервированию» (п. 1 ст. 43?3 ЗК РФ). Может случиться, что втайне от вас ваш участок зарезервируют по самые стены вашего здания. Секретность облегчается еще и тем, что государственная регистрация резервирования в ЕГРП вопреки здравому смыслу сделана необязательной.

Проект обходит полным молчанием вопрос о том, как оценивается ущерб от резервирования. При резервировании части участка падает стоимость всего объекта недвижимости, например застроенного зданием участка. Ущерб логично было бы рассчитывать как разницу рыночной стоимости до и после резервирования. Но из другого законопроекта — о землеустройстве — известно намерение власти вообще не платить за изымаемую часть участка, объявив ее «утраченной». Это, как и отсутствие норм о принципах оценки ущерба от резервирования, нарушает конституционную норму о равноценном возмещении (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ).

Война законов

Проект саботирует рыночные новации Градостроительного кодекса. Обход резервированием демократических норм правового зонирования с помощью вороватого «решения о предварительном согласовании» — факт, к сожалению, не единственный. «Решением о резервировании… могут быть предусмотрены запреты… на установление ограничений прав… на изменение целевого назначения или разрешенного использования земельного участка…» (ч. 1 ст. 43?5 ЗК РФ). Проще говоря, отменяется право землепользователя на самостоятельный, без дополнительных разрешений и согласований, выбор разрешенного использования земельного участка. Эта норма противоречит требованиям Градостроительного и Земельного кодексов (ст. 7 ЗК РФ, ст. 37 Гр. К). Резервирование ставится выше территориального зонирования; правовое регулирование землепользования подменяется административным и произвольным. Это подтверждают и совсем неправовые процедуры, точнее, отсутствие процедур в законе: установление порядка подготовки решения о резервировании делегировано органам исполнительной власти и местного самоуправления.

Формулировка о запрете улучшений на зарезервированном земельном участке позволяет применять к землепользователям санкции произвольно — за неопределенные «действия» и вне связи с их результатом. Через три года после резервирования вы должны будете за свой счет «привести земельный участок в состояние на день принятия решения о резервировании» (пп. 1, 3 ч. 1 ст. 43?1 ЗК РФ). На основании этой нормы от землепользователя могут, например, потребовать восстановить снесенный разрушенный цех, барак.

Множество коллизий в будущем создаст не имеющий рационального объяснения запрет резервирования земель, изъятых из оборота (п. 2 ст. 43?1 ЗК РФ). Известно, что сегодня изъятыми из оборота могут оказаться любые участки, произвольно относимые решением органа госвласти или местного самоуправления к особо охраняемым территориям (ч. 1 ст. 94 ЗК РФ). На основании этого запрета муниципалитет, не заинтересованный, например, в прокладке на своей территории государственного объекта инфраструктуры (нефтепровода и т. п.), сможет заблокировать проект, объявив территорию изъятой из оборота. Аналогично могут поступать и органы государственной власти в отношении муниципальных инфраструктурных проектов. Ущерб от такой коллизии будет нести как общество в целом, так и все большее число частных собственников — из-за того, что частные земельные участки будут изыматься из оборота.